De financiële en coronacrisis heeft ons geleerd dat een brede herziening van economische spelregels binnen de EMU nodig is.
Context debat
- Vanwege de onderlinge afhankelijkheid van lidstaten zijn begrotingsregels wenselijk, alsook regels om het economische beleid op elkaar af te stemmen.
- Op dit ogenblik is het SGP vanwege Corona opgeschort tot eind 2023 (general escape clause). Dat impliceert dat tot dan lidstaten de begrotingsregels dus tijdelijk niet moeten toepassen.
- De huidige Europese begrotingsregels kennen een driedubbel slot: een maximum voor het begrotingstekort en de schuld, boetes bij overtreding en een no-bail out clausule zodat landen niet kunnen rekenen op steun van andere lidstaten om hun begrotingsproblemen op te lossen.
- De financiële en coronacrisis heeft ons geleerd dat een brede herziening van economische spelregels binnen de EMU nodig is. Zo is het belangrijk dat de bankenunie wordt afgemaakt. Een uitdieping van de kapitaalmarktunie is aan de orde. En ook een aanpassing van de begrotingsregels moet bezien worden als een onderdeel van een grotere verbouwing van spelregels binnen de EMU.
- De huidige Europese begrotingsregels kennen immers enkele tekortkomingen
o Het protocol bij het Verdrag voorziet grenswaarden (maximum 60 % bbp voor de schuld en 3 % bbp voor het nominale tekort). De economische onderbouwing daarvoor ontbreekt echter. Economen wijzen daar vaak op. Er bestaat wel geen consensus onder economen over wat precies in de plaats moet komen.
o De begrotingsregels hebben het beoogde doel niet voor elkaar gebracht. Lidstaten bleken over het algemeen zwak in hun planning voor de middellange termijn. Dat geldt zeker voor ons land. In vele landen is het begrotingsbeleid dan ook erg procyclisch geweest. Een opwaartse economische conjunctuur leidde er te weinig tot een vermindering van het begrotingstekort. In perioden van laagconjunctuur daarentegen werd dan weer extra hard op de rem getrapt. Met name enkele Zuid-Europese landen hebben dat in sterke mate gedaan in de periode 2011-2013, onder meer via een inperking van hun publieke investeringen. Dat pro-cyclisch beleid heeft ook geleid tot druk op de centrale bank na de schuldencrisis in 2012.
o De toepassing en de verdere ontwikkeling van het SGP hebben zich vertaald in een zeer complex bouwwerk van begrotingsregels, procedures en uitzonderingen. Ze zijn bovendien gebaseerd op niet-observeerbare grootheden zoals “potentiële groei” van de economie, “natuurlijke werkloosheid” en het “stuctureel begrotingssaldo”. Sturen op deze variabelen vergroot nog eens het risico op pro-cyclisch beleid.
o Mede daardoor zijn de regels ook ongeloofwaardig gebleken. Er wordt dan ook vaak van de bestaande regels afgeweken.
o Sancties op de niet-naleving van begrotingsregels binnen de EMU blijken tot op heden moeilijk op te leggen. Bij de beoordeling of landen zich al dan niet hielden aan de doelstellingen van het SGP is vaak politieke inmenging gezien. Tot nu toe heeft bijvoorbeeld geen enkel land een boete moeten betalen omdat ze niet aan de begrotingsnormen voldeed. Het totaal gebrek aan handhaving van de begrotingsregels vormt ook een ernstige bedreiging voor de geloofwaardigheid van de monetaire unie.
In de praktijk hebben alle elementen van het driedubbel slot (regels, sancties en no-bail out) dus niet goed gewerkt.
- Tijdens de Corona-crisis zijn overheidsschulden bovendien fors verder gestegen. Daarbij valt op dat landen met de hoogste schulden dan ook nog eens de grootste toename van hun publieke schuldratio realiseerden. De gemiddelde schuldgraad in de eurozone is dan ook hoog en die schulden zijn onevenwichtig verdeeld. Die cocktail verhoogt de risico’s op financiële stabiliteit binnen de EMU, ook bij zeer lage renteniveaus.
- De veronderstelling dat rentes altijd laag gingen blijven was altijd al een verkeerde veronderstelling. Een aantal structurele factoren (demografisch, graad van ongelijkheid, globalisering….) hebben de voorbije jaren bijgedragen aan een lage reële rente. Maar de economische geschiedenis heeft geleerd dat daar verandering in kan komen. In dat geval komen landen met een hoge schuldquote in de problemen om hun schuld te herfinancieren, wat dan weer extra druk gaat leggen op het monetaire beleid om dit te compenseren (fiscal dominance). Het is dus verstandig hier met voorzichtigheid naar te kijken, hetgeen dus een extra reden vormt om iets aan de hoge schuldquotes te doen.
- De European Fiscal Board (EFB) heeft in 2019 (pre-corona) voor president Juncker al een advies geschreven over de werking van het stabiliteits-en groeipact sinds het ontstaan van de euro en na de globale financiële crisis. Daar kwamen gelijkaardige conclusie uit naar voren
o Hoge schuldratio’s. Landen zijn onvoldoende in staat gebleken sinds de financiële crisis om die schulden te verlagen.
o Nationaal budgettair beleid is vaak pro-cyclisch.
o De Europese budgettaire regels zijn erg flexibel, maar ondanks de provisies voor investeringen en structurele hervormingen, blijkt dat van die clausules relatief weinig gebruik werd gemaakt. Flexibiliteitsmechanismen hebben niet voorkomen dat publieke investeringen daalden in de EU. Dat geldt met name voor enkele Zuid-Europese landen.
- De EFB zou willen vermijden dat de begrotingsregels in 2023 – wanneer de regels van het bestaande SGP weer zouden gelden – weer meteen zouden overtreden worden door de lidstaten. Idealiter zou men daarom voor 1/1/2023 een hervorming van het SGP willen hebben. Die timing is wel bijzonder krap, want afstemming tussen landen hierover kost tijd. Een blauwdruk over de gewenste structuur wordt tegen die tijd wel verwacht.
Evaluatie en Voka-houding
- Aanpassingen aan de referentiewaarden (60 % schuldgraad en 3 % tekort) lijken economisch en politiek op het eerste gezicht niet haalbaar, ook bij gebrek aan onderbouwd alternatief. Bovendien vereist een aanpassing van deze waarden een consensus binnen de EU-raad, hetgeen zich niet aankondigt.
- De belangrijkste doelstelling van het begrotingsbeleid bestaat er in de schuld houdbaar te houden. Bij de beoordeling van die houdbaarheid van de schuld wordt best abstractie gemaakt van stand van het rentepeil. Dat is immers zeer onvoorspelbaar en kan sterk schommelen. Landen met een zeer hoge schuldgraad zoals België moeten dan ook werken aan afbouw van de schuldgraad. Het lijkt ons wel noodzakelijk om enige flexibiliteit in te bouwen in de schuldafbouw.
- Economische stabiliteit is het meest gebaat bij eenvoudige begrotingsregels, gericht op de middellange termijn. De bestaande uitgavenregel, al vervat in het Stabiliteitspact, moet een grotere rol krijgen. De uitgaven zijn immers veel beter te beïnvloeden dan het tekort, de schuld of niet-goed waarneembare variabelen als het structureel begrotingssaldo. Via deze regel kan ook een beter lange termijn beleid worden gevoerd. De uitwerking van de uitgavenregel kan zo vorm gegeven worden dat ze leidt tot een benodigde reductie van de schuld. De 3 % tekortnorm wordt in die context behouden als vangrail in het hele bouwwerk.
- Een goed voorbeeld daarvan is het meerjarige uitgavenkader in Nederland. Dat vermindert de noodzaak om steeds ad-hoc bij te sturen en dus de kwaliteit van de budgettaire besluitvorming. Voka is voorstander van een meerjarig uitgavenkader zoals in Nederland. Die lange termijn uitgavenkaders moeten dan ingepast worden in de realisatie van een lange termijn houdbare schuld
- Publieke investeringen dragen bij aan hogere groei, hetgeen op zijn beurt kan helpen in de reductie van de schuldgraad. Dat is des te meer aan de orde in ons land waar publieke investeringen een relatief laag aandeel van de totale overheidsuitgaven uitmaken. Voka verdedigt dan ook de invoering van een investeringsnorm in het begrotingskader op elk beleidsniveau. Daarbij evolueren de publieke investeringen (inclusief de investeringsbijdragen aan derden) jaarlijks sneller dan de lopende overheidsuitgaven. Hierdoor zal de publieke investeringsquote geleidelijk toenemen tot een gewenst niveau van 5% bbp. Dergelijke investeringsnorm vormt al enkele jaren een fundament van het jaarlijks begrotingsadvies van de Sociaal Economische Raad Vlaanderen.
- Invoeren van meer flexibiliteit kan enkel mits een versterking van de governance van de monetaire unie. Die moet leiden tot een betere naleving van de afgesproken begrotingsafspraken. Daarbij zou een grotere rol kunnen toegekend worden aan onafhankelijke beoordeling via IFI’s (independent fiscal institutes) of de European Fiscal Board.
- Het valt te overwegen om het uitkeren van middelen uit Europese fondsen conditioneel te maken op het naleven van begrotingsregels. Overdrachten vanuit Europa kunnen dan werken als prikkel voor het naleven van de Europese begrotingsregels.
