Europa verscherpt haar budgettaire taalgebruik voor ons land. Hoe kunnen we ons begrotingsproces verbeteren?
De jongste Europese landenspecifieke aanbeveling voor ons land verscherpt het budgettaire taalgebruik. Vanaf 2024 wordt immers de budgettaire pauzeknop (de escape clausule) uitgeduwd. Dat impliceert dat de lidstaten die nog niet in veilig budgettair water beland zijn daartoe opnieuw inspanningen zullen moeten leveren.
De Commissie vraagt meer specifiek voor ons land de groei van de globale netto primaire uitgaven - dit zijn uitgaven na correctie voor eventuele inkomstenverhogingen - in 2024 te beperken tot maximaal 2%. Duidelijk minder dan de verwachte inflatie.
Gegeven de reeds hoge fiscale druk zal die inspanning vooral moeten plaats vinden via hervormingen die de uitgavengroei bij ongewijzigd beleid afremmen. Daarbij moeten investeringen absoluut ontzien worden. Ons land wordt daarbij aangemoedigd om alle voorwaarden te vervullen om in aanmerking te komen voor Europese investeringsmiddelen.
Procesverbeteringen
Om de houdbaarheid van onze openbare financiën te verbeteren is er ook nood aan procesverbeteringen. Een vergelijking met Nederland levert nuttige beleidsrichtingen op.
Er zal hierbij niet enkel werk gemaakt moeten worden van een verbetering van de kosten-batenverhouding op verschillende maatschappelijke domeinen (openbare diensten, gezondheidszorg, sociale uitkeringen, economische ondersteuning….). Dus de 'software' als het ware.
We hebben daarnaast ook nood aan een versterking van de institutionele kwaliteit van ons begrotingsbeleid zelf, de 'hardware' dus. Daarbij gaat het om procesverbeteringen aan de manier waarop begrotingen tot stand komen en opgevolgd worden.
Een aantal landen met een vrij goed budgettair track record zoals Nederland scoren ook op dit vlak vrij goed. Vandaar het pleidooi om deze ruimte voor verbetering ter harte te nemen.
Focus op middellange termijn
Waarover gaat het dan onder meer? Een steeds terugkerend kernwoord in internationale aanbevelingen aan ons land is de vraag om de focus van het begrotingsbeleid verder te verleggen naar de middellange termijn.
Dat impliceert uiteraard dat het begrotingskompas vandaag te zeer gericht is op de korte termijn. Met name de federale regering evolueert inderdaad van begrotingsopmaak naar begrotingscontrole: enkele (verlengde) weekenden in het voor- en najaar waarin getracht wordt het budget wat meer op koers te brengen. Vaak via nogal plotse, ad hoc-maatregelen die bij latere operationalisering al eens leiden tot rechtsonzekerheid.
Uitgewerkt meerjarendocument
Er bestaat gelukkig al wat middellangetermijndenken en -handelen. Net als alle andere lidstaten dient ook ons land eind april immers een Groei- en Stabiliteitsprogamma in bij de Europese Commissie. De focus ligt daarbij op het te voeren begrotingsbeleid gedurende de volgende 3 jaar.
Deze jaarlijkse bijdrage gaat echter nog onvoldoende gepaard met een gedetailleerd onderbouwd en uitgewerkt meerjarendocument. Maximale uitgavenkaders op de middellange termijn per bestedingscategorie (zoals in Nederland) zijn er ook niet in vervat.
Door verdere stappen te zetten in de verbreding van de begrotingshorizon richting middellange termijn zouden beleidsmakers gedwongen worden om feedback loops in te voeren. Bijvoorbeeld door eventuele overschrijdingen van de uitgavennorm in jaar 1 te compenseren in de daarop volgende jaren.
Consensus over begrotingspad
In een bestuurskundig complex land als het onze is ook een betere budgettaire coördinatie van belang. Gemeenschappen en gewesten zijn in ons land immers goed voor ongeveer één derde van de primaire overheidsuitgaven. Voegen we daar de lokale besturen aan toe dan komen we boven de 40% uit.
Het ontbreekt niet aan procedures om die coördinatie te versterken. Die zijn met name vervat in een samenwerkingsverdrag uit 2013 tussen de deelstaten en de federale overheid. Waar het jaarlijks wel aan ontbreekt is politieke consensus over het begrotingspad van elk beleidsniveau, zoals voorgesteld door de Hoge Raad van Financiën. De verschillende regeringen in het Overlegcomité nemen slechts akte van dit voorstel zonder er zich toe te verbinden.
Afwentelingsrisico
Steevast duikt dan ook de vraag op dat de verschillende beleidsniveaus hierover onderling tot overeenstemming zouden komen. Ook dit jaar vinden we dit standaardzinnetje terug in een IMF-aanbeveling. Tot op heden heeft die vraag echter niet tot politiek resultaat geleid. Met als gevolg een verhoogd budgettair afwentelingsrisico op andere beleidsniveaus.
Vandaar de soms geopperde idee om de federale overheid dan maar de bevoegdheid te verlenen om aan elk beleidsniveau een afzonderlijk begrotingspad op te leggen. Deze top down-oplossing staat echter haaks op de richting waar tijdens vorige staatshervormingen voor geopteerd is. Bovendien situeert de budgettaire ontsporing zich net in belangrijke mate op het federale niveau zelf. In die context lijkt een bottom up-benadering logischer.
In het jongste EU-landenrapport voor ons land wordt die benadering ook in één zinnetje gesuggereerd: “Maak dat de regeringen van de verschillende beleidsniveaus in hun parlement verantwoording verschaffen waarom ze al dan niet het door de Hoge Raad van Financiën voorgestelde begrotingstraject volgen”. Met andere woorden, de toepassing van het comply or explain-principe als hefboom tot betere onderlinge begrotingscoördinatie.
Van inputs naar outcomes
Het verdient ook aanbeveling de focus in het budgettaire proces nog meer te verleggen van inputs naar outputs en outcomes. Globaal genomen wordt in ons land veel nadruk gelegd op de begrotingsopmaak en de communicatie daarrond. De Septemberverklaring op Vlaams niveau en 'The State of the Union' op het federale niveau zijn dé politieke hoogdagen. Focus in de communicatie ligt daarbij zoveel als mogelijk op extra budgetten ter financiering van allerlei noden. Op inputs dus.
De overheid publiceert - net zoals ondernemingen - echter ook een jaarrekening. Daaraan wordt traditioneel minder aandacht besteed. Burgers en ondernemingen zijn nochtans vooral geïnteresseerd in de geboekte beleidsresultaten. Bij ondernemingen is net daarom de algemene vergadering (waar de beleidsresultaten worden besproken) het belangrijkste moment in de jaarlijkse cyclus. Ook hier kunnen we inspiratie vinden in Nederland waar al jaren in de derde week van mei een Verantwoordingsdag wordt georganiseerd.
Dergelijke aanpassingen aan de budgettaire hardware verminderen de begrotingsuitdagingen voor ons land niet. Ze zijn echter wel essentiële bouwstenen die moeten garanderen dat de geloofwaardigheid van het in de steiger gezette begrotingsbeleid verbetert. Bijvoorbeeld door beter te garanderen dat de jaarlijks ingediende groei- en stabiliteitsprogramma’s ook worden gerealiseerd. Iets wat het voorbije decennium nooit het geval was.
